财税改革历程回顾

十一届三中全会决定从1979年起,把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。在35年的改革历程中,财税体制几经变革,初步建立起适应社会主义市场经济体制要求并符合公共财政运行规律的财政、税收体制,基本规范了政府间财政关系和财政资金分配管理,2012年11月召开的十八大吹响了全面深化财税体制改革的号角,2013年11月召开的十八届三中全会进一步提出深化财税体制改革,致力于理顺事权与财权,建立现代财税制度,发挥中央和地方两个积极性。

一、改革开放35年的中国税制改革进程

1.有计划的商品经济时期的税制改革(1978~1993年)

(1)1978~1982年的税制改革。1978~1982年,成为我国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期,从思想上、理论上、组织上、税制上为后来的改革做了大量的准备工作,打下了坚实的基础。从1980年9月到1981年12月,第五届全国人民代表大会先后通过并公布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》。同时,对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样,就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度,适应了我国对外开放初期引进外资、开展对外经济合作工作的需要。在建立涉外税制的同时,财税部门就改革工商税制和国有企业利润分配制度做了大量的调研工作,并在部分地区进行试点,提出包括利改税在内的未来3年的税制改革任务。

(2)1983~1994年间的税制改革。在此期间,我国的社会主义经济理论的发展有了重大突破,提出了发展有计划的社会主义商品经济,自觉运用价值规律,充分发挥税收等经济杠杆的作用,搞活经济,加强宏观调控。在所有制理论上,提出了所有权和经营权相分离的论断,并客观地肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性。这一时期成为我国税制改革全面探索的时期。

作为国有企业改革和城市经济改革的一项重大措施,1983年,国务院决定在全国试行国有企业利改税,即第一步利改税改革,将新中国成立之后实行了30多年的国有企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税,并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国有企业只能向国家缴纳利润、国家不能向国有企业征收所得税的禁区,成为国家与企业分配关系的一个历史性转折。

为了加快城市经济体制改革的步伐,经第六届全国人民代表大会及其常委会批准,国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步利改税和工商税制改革,发布了关于国有企业所得税、国有企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规,成为我国改革开放之后第一次大规模的税制改革。

此后,国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税(包括国有企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税)、国有企业工资调节税、固定资产投资方向调节税(其前身为1983年开征的建筑税,1999年减半征收,2000年暂停征收)、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年,第七届全国人民代表大会第四次会议将?《中外合资经营企业所得税法》与《外国企业所得税法》合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》。

至此,我国工商税制共有37个税种。这些税种按照经济性质和作用,大致可以分为七大类。

总之,这一时期全面改革了工商税制,建立了涉外税制,恢复和开征了一些新税种,从而使我国税制逐步转化为多种税、多环节、多层次的复合税制,初步完善了税收体系,使税收成为调节经济的重要杠杆。这一时期所确立的以商品课税为主体的税制结构,不仅突破了长期封闭型税制的约束、逐步向开放型转变,而且突破了改革开放前历次税制改革所遵循的“合并税种,简化税制”的改革原则,彻底摒弃了“非税论”和“税收无用论”,确立了税收的经济杠杆作用,为1994年全面税制改革奠定了基础。

2.社会主义市场经济时期的税制改革:1994年工商税制改革

1994年工商税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的结构性改革。这次改革的指导思想是:统一税法,公平税负,简化税制,合理分权,理顺分配关系,保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。1994年工商税制改革的主要内容包括:

(1)全面改革流转税。以实行规范化的增值税为核心,相应设置消费税、营业税,建立新的流转税课税体系,对外资企业停止征收原工商统一税,实行新的流转税制。

(2)对内资企业实行统一的企业所得税,取消原来分别设置的国有企业所得税、国有企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税。同时,国有企业不再执行企业承包上缴所得税的包干制。

(3)统一个人所得税,取消原个人收入调节税和城乡个体工商户所得税。对个人收入和个体工商户的生产经营所得统一实行修订后的个人所得税法。

(4)调整、撤并和开征其他一些税种。如调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税;取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金和工资调节税;开征土地增值税、证券交易印花税;盐税并入资源税,特别消费税并入消费税。

改革之后的我国税制,税种设置由原来的37个减少为23个,初步实现了税制的简化、规范和高效的统一。

3.对1994年税制改革的进一步完善

1994年的工商税制改革确定了市场经济条件下我国税收制度的基本格局,在此后的十几年间,结合国内、国外客观经济形势的变化,国家又推行了以取消农业税、内外资企业所得税合并、增值税的转型为主要内容的补充和完善。

(1)全面取消农业税。我国1958年颁布了农业税条例,牧区后来根据授权开征牧业税。1983年国务院发布了《关于农林特产收入征收农业税的若干规定》。1994年1月30日又发布实施了《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》,确定对农业特产收入征收农业税,即农业特产农业税,简称农业特产税。1994年工商税制改革“产品税”取消,农业特产税将原来征收产品税的“农林牧水”部分合并,扩大了征税范围。可见,严格来讲,农业特产税也只是农业税的一个组成部分,不是独立的税种。

党和政府历来重视农村、农业和农民问题。为了切实减轻农民负担,中央决定从2000年开始在农村开展农村税费改革。农村税费改革过程中,已经根据“减轻、规范、稳定”的原则对农(牧)业税和农业特产税进行了调整,同时也明确在五年内将逐步取消农业税,截至2005年底,全国有28个省、市和自治区及河北、山东、云南3省的210个县(市)已经全部免征农业税。2005年12月39日十届全国人大常委会第19次会议通过从2006年1月1日起废止农业税条例的草案。2006年3月14日,十届人大四次会议通过决议,庄严宣布在全国范围内彻底取消农业税。

(2)内外资企业所得税的合并。为适应建立社会主义市场经济体制和扩大改革开放的要求,按照统一税法、简化税制、公平税负、促进竞争的原则,我国先后完成了外资企业所得税的统一和内资企业所得税的统一。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善,我国已经建立起相对比较完善的税制体系,基本上实现了一税一法,每个税种都有一部法律或行政法规予以规范。但在企业所得税方面,我国现有的并已实施了十多年的内外资企业所得税制度,已不能适应社会主义市场经济发展的需要。因此,为完善我国企业所得税的法律制度,维护国家的税收主权,亟须借鉴国际先进经验,改革我国企业所得税制度,制定适应我国市场经济发展要求和国际发展趋势的企业所得税法。2007年3月16日,十届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国企业所得税法》。这是我国税制现代化建设进程中的一件大事,是适应我国社会主义市场经济发展进程的一项制度创新,是我国社会主义市场经济制度走向成熟的重要标志。随着2008年1月1日该法的正式实施,我国将结束企业所得税法律制度对内外资分立的局面,逐步建立起一个规范、统一、公平、透明的企业所得税法律制度。

(3)对车辆购置税、车船使用税、城镇土地使用税等其他税制的改革。2000年10月22日国务院颁布了《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》,自2001年1月1日起在全国范围内征收。车辆购置税的前身是车辆购置附加费。车辆购置税开征的同时,取消了车辆购置附加费。车辆购置税是我国税制体系中新设立的税种,也是我国“费改税”改革的突破口,对整个“费改税”改革产生重要而深远的影响。

2007年1月1日开始,《中华人民共和国车船税暂行条例》开始正式实施,取代了1986年9月15日国务院发布的《中华人民共和国车船使用税暂行条例》。此外,修改过的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》也于2007年1月1日起开始正式实施。这次修改将外商投资企业和外国企业也纳入了城镇土地使用税的纳税人范围,同时根据社会经济的发展情况,将税额标准也做了提高;2006年4月28日国务院还公布了《中华人民共和国烟叶税暂行条例》,对烟叶的收购实行20%的比例税率。这样,截至2007年底,我国现行税制中的税种设置进一步减少为19个,税制更加规范和统一。

(4)营改增引领新一轮税改。2013年8月1日,交通运输业和部分现代服务业营改增试点推向全国,税制改革再迈新步伐。目前,营业税是地方政府掌握的几乎唯一的主体税种,其收入大致占地方政府税收的一半以上。“十二五”期间营改增一旦全面推开,营业税将不复存在,无论是地方主体税种还是地方财政收支,都将由此面临极大冲击。要从根本上解决这一问题,必须重建地方主体税种以及地方税制体系。

(5)深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直税比重。2013年11月,十八届三中全会召开,《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要完善税收制度。调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。

二、改革开放35年的政府财政体制变迁历程

政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度,其核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分,以及转移支付制度等。1978年中共十一届三中全会后,我国开始对经济体制进行全面改革。适应经济体制转轨的需要,政府财政管理体制于1980年、1985年和1988年进行了重大改革与调整。

1.1980年在全国大部分地区实行“划分收支,分级包干”体制

从1980年起,国家再次下放财权,在预算管理体制上实行“划分收支,分级包干”的办法,俗称“分灶吃饭”体制。其基本内容是:按经济管理体制规定的隶属关系,明确划分中央和地方的收支范围,收入实行分类分成,分为中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入,中央和地方的支出范围按企事业单位的隶属关系划分;地方的预算支出首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补,有余者上缴中央,不足者从调剂收入中解决,并确定相应的调剂分成比例,若三项收入仍不足以平衡地方预算支出的,由中央按差额给予定额补助;中央与地方对收入的各项分成比例或补助定额确定后,原则上五年不变,地方在划定的收支范围内,自求平衡。此外,广东和福建两省实行地方自主权更大的“定额包干,五年不变”的体制,为保证中央财政收入的稳定性,京、津。沪三大城市仍实行“总额分成,一年一定”的体制。由于在改革过程中出现许多新的问题,如中央预算收支难以平衡,地方企业收入下降使地方固定收入减少,全国投资规模失控、重复建设严重等,使这一体制很难严格执行,在实践中有许多调整,1983年将收入分类分成包干改为总额分成包干办法。

2.1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”体制

随着我国经济体制改革的推进,尤其是经过两步“利改税”,税收成为国家财政收入的主要形式。因此,中央决定从1985年起实行“划分税种,核定收支,分级包干”的预算管理体制,其主要内容包括:按税种将收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入;按隶属关系划分中央财政支出和地方财政支出,对不宜实行包干的专项支出,由中央专项拨款安排;按基数核定的地方预算收支,凡固定收入大于支出的,定额上解中央,固定收入小于支出的,从中央和地方共享收入中确定一个分成比例留给地方,地方固定收入和中央地方共享收入全留地方仍不足以抵补其支出的,由中央定额补助。收入分配办法确定以后,一定五年不变,地方多收多支、少收少支、自求平衡。此外,广东、福建两省继续实行财政大包干办法,民族自治区和视同民族自治区的省,中央给予的定额补助数每年递增10%。在实践中,由于种种变动因素影响着这一体制的执行,特别是中央与地方的职责划分不清、税制不健全,为了稳定中央与地方之间的分配关系,又规定1985年和1986年内,除了中央固定收入不参与分成外,把地方固定收入和中央地方共享收入加在一起,与地方预算支出挂钩,确定一个分成比例,实行总额分成。

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