企业改革历程回顾

改革开放以来,我国企业改革取得了重大进展和伟大成就,企业已经成为市场经济的主体,为我国社会主义市场经济体制的形成和国民经济的持续快速发展做出了巨大贡献。我国企业改革是在两条战线上展开的,一条是国有企业改革,即将单纯的作为国家计划的执行者和生产单位的国有国营企业,逐步改革成为市场经济的主体,其中包括对国有经济进行战略性调整;另一条是鼓励非国有企业的发展,即鼓励集体、私营、股份制企业和外资企业的发展。这两者是相互促进发展的。国有企业和非国有企业的发展,为在我国形成“以公有制为主体,多种所有制共同发展的基本经济制度”打下了良好的基础。从中国企业改革的实践来看,企业改革的脉络呈现出由浅入深的阶段性推进特征。企业改革处于经济体制改革的核心,而推动企业改革既有经济因素,更与政治和社会息息相关。以1992年“十四大”确立社会主义市场经济体制改革目标及2002年“十六大”确定建立国有资产管理机构为分界点,将企业改革分为三个阶段。

一、1978-1992 年:企业改革的初步探索

1978年到1992年,是我国企业改革的初步探索阶段,这一阶段具有十分鲜明的试错特征,主要表现为以下几个特征。

(1)“短缺经济”突出,迫切需要启动企业改革

改革之初,长时间的计划经济体制和以阶级斗争为纲的发展路线使我国国民经济处于崩溃的边缘。1978年全国实现GDP仅为3645.2 亿元,只占世界经济总量的5%,世界排名第10位,人均GDP 排第175位,农村居民恩格尔系数高达67.7% ,还处在贫困阶段,城市居民恩格尔系数为57.5% ,仅能维持温饱。生产能力不足,工业品及农产品等大部分商品处于严重短缺状态,生产资料和人民生活资料长期得不到满足。国有企业上缴的利润与同家对它的投资不相称,国家财力十分吃紧。此外,失业率居高不下,加上“文革”之后上千万的知青返城,大批人的工作无法安置,城乡失业人口高达2000万人。因此,为了应对短缺经济的局面,挽救濒临破产的国民经济,1978年底,十一届三中全会提出把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。企业改革沿着国有和非国有经济两个方向全面展开。一方面,推进国企改革,搞活国企,增加产能,缓解紧张的生产及生活物资短缺问题。另一方面进行农村改革,搞活农村经济,发展社队企业,解决农产品短缺问题;同时各级政府不得不鼓励自谋职业,默许个体经济的发展,并大批发放个体营业证,以缓解严重的失业现象;此外,资金、技术和管理经验的严重短缺要求国家必须坚定地推行对外开放政策,引进外国资金、先进技术和管理经验。

(2)“放权让利”启动国企改革的破冰之旅

1978年国营企业实现工业总产值占全国工业总产值77.63% ,国营企业就业人数为7451 万人。1980年国营单位的投资占全国投资的81.9%。而1978年国有独立核算t业企业实现利税总额为790.7亿元,亏损总额42 亿元。1978年以前计划经济体制下在中央与地方政府之间实行"行政性分权"的改革思路,陷入了“一放就乱、一收就死”的循环,由此造成国营企业的持续低效率,这也是导致全国物资严重短缺的主要原因。为此,十一届三巾全会的会议公报中明确指出,我国的经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中,应该大胆下放,让地方和企业有更多的经营管理自主权。1979年7月,国务院先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个文件。通过扩大企业自主权的改革,企业有了一定的生产自主权,开始成为独立的利益主体,企业和职工的积极性都有所提高,并打开了传统计划经济体制的缺口。

但是,由于信息不对称,约束机制难以规范,出现了企业为扩大自销比例而压低计划指标、不完成调拨任务和财政上缴任务等问题,结果是形成了“内部人”控制,出现了“工资侵蚀利润”和行为短期化问题,并出现了财政赤字增加、通货膨胀上升和经济秩序混乱等问题。这种情况下,1982年中央推广实行工业经济责任制,旨在解决放权让利中暴露的问题,处理好国家和企业之间的分配关系,解决大锅饭问题,其效果则是在硬化企业预算约束,强化企业内部管理等方面都收到了成效,尤其是国家财政赤字大幅减少。但是由于企业外部环境不平等,企业内部条件也千差万别,该政策很难找到可操作化的指标来规范国家与企业之间的责、权、利,企业激励不足问题十分严重。1983-1984年先后又两次推出利改税,但结果都不尽如人意。在1981-1984年间,放权让利的一些负面效应的显现,使得主张以计划经济为主的声音越来越大,对计划与市场关系的处理一度出现倒退,商品经济就被当成了“精神污染”,从而制约了国企改革的有效推进。

(3) 企业改革大方向确立,但改革方式在与实践的"碰撞"中频频调整

1984 年10 月,十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。这个决定是在农村改革取得重大突破、以城市为中心的全面改革蓄势待发的形势下作出的,明确指出社会主义经济是有计划的商品经济。“这是理论上的一个重大突破。为什么不过两年多时间,就能有这么大的突破呢?看来,其原因一是改革的实践起了作用,二是理论界的努力, 三是邓小平等当时中央的主要领导人积极推动了理论观念的更新“ 。《决定》还指出国企改革主要是为了实行政企职责分开,简政放极,所有权与经营权相分离,建立多种形式的经济责任制。改革的主要措施是实行厂长(经理)责任制,并在大多数国有企业推行承包经营责任制,对一些小型国有企业实行租赁经营,并在少数有条件的全民所有制大巾型企业中开始了股份制改造和企业集团的改革试点。这一《决定》对我国的经济体制改革和企业改革具有重要意义,因为确立了要发展社会主义商品经济,明确了企业改革的大方向。但是,由于物资短缺问题严重、认识的局限性,以及重大关系需要处理,较难找到合适的改革措施。到1987 年底,全国国有大中型企业普遍实行了承包制。同年,党的“十三大”报告肯定了股份制是企业财产的一种组织形式,试点可以继续实行,到1988年底,全国共有3800家股份制企业,其中800家由国有企业改制而来,60家发行了股票,其余3000家原是集体企业。1988年2月国务院更加明确了企业承包制在国有企业改革中的地位,规定了"包死基数,确保上交,超收多留,欠收自补"的承包原则。同时,全国人大颁布了《全民所育制工业企业法》,从而将扩权试点以来取得的改革成果用法律形式规定下来。虽然承包制在当时取得了一定的成功,但是承包制的问题也逐渐暴露出来。1991年9月中央工作会议强调要转换企业经营机制。1992 年后国务院就不再鼓励企业搞承包。1992年7月国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业向负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等等问题。但是很快人们就发现,仅靠企业内部转换机制,难以达到改革的预期目标。

(4) 乡镇企业异军突起,"增量改革"成效显著

由于计划与市场问题无法在短期内取得突破,城市经济体制改革阻力重重,因此以邓小平为代表的中央领导集体决定将改革从农村开始,先后出台多项中央文件发展农村经济和农产品市场经济。1978 年中共中央在十一届三中全会深入讨论的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》(在十一届四中全会正式通过)第一次提出了“社队企业要有一个大发展"的指示。1979 年,国务院颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定》(试草案) ,对社队企业发展的18 个政策题,作了原则性规定,为社队企业的发展扫除了障碍,推动了社队企业的发展。1980年9月,中共中央决定允许农民自愿实行家庭联产承包责任制。1984年初,中共中央一号文件提出,在兴办社队企业的同时,鼓励农民个人兴办或联合兴办各类企业。同年,中共中央四号文件将社队企业的范围扩展为社(乡)办、队(村)办、联户办、户办,更名为乡镇企业,并肯定了乡镇企业的地位:“乡镇企业已成为国民经济的一支重要力量,……对乡镇企业要和国营企业一样,一视同仁,给予必要的扶持。”从1980 年开始到1988 年,乡镇企业产值从656.9 亿元猛增到6495. 7 亿元,每年都以309毛以上的速度高速增长。乡镇企业数从1980年的142万家增加到1988年的1888万家,就业人口从2999. 7 万人猛增到9545.5万人。并且先后出现了“苏南模式”、“温州模式”和“珠江三角洲”等模式。其中“苏南模式”主要是以集体经济成分为主,而“温州模式”主要是以个私经济成分为主。

从1989年起,中共十三届三中全会提出了“治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革”的方针,市场出现疲软,乡镇企业投资减少,增长速度放慢。在1989至1990年,许多乡镇企业处于停产半停产状态。但是,通过治理整顿,乡镇企业大力发展外向型经济,成为推动中国对外经济贸易发展的重要力量。1991年,乡镇企业率先摆脱困难局面,逐渐进入新的增长时期。乡镇企业的异军突起是市场经济体制在农村的成功发展,是80年代我国改革开放取得的巨大成果。

在乡镇企业发展的同时,以个体经济和私营经济为代表的城市“增量改革”也取得了较大的突破。

个体经济:改革开放之初,政府并没有承认个体经济的合法地位,只是将其中的大部分人认定为劳动者,以区别于资本家和资本家代理人。但是,经过短短几年时间,个体户取得了蓬勃发展,完全突破了长期以来限制个体经济的政策局限。虽然当时理论界和社会各界对个体经济的发展有很多争论,但是现实是个体经济减轻了社会就业压力,提高了人民生活水平,也方便和丰富了人民生活,活跃了城乡经济面貌,其作用无法取代。正是这种良好的实践效果,证明了在社会主义发展初级阶段,公有制经济不可能涵盖一切,允许个体经济这样的非公经济的存在与发展成为了经济发展的客观要求。个体经济因此取得了合法地位:1982 年修订的《宪法》第十一条明确规定“在法律规定范围内的城乡劳动者、个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济合法的权利和利益”。

私营经济:个体经济恢复发展的基础上,以雇工经营为主要特征的私营经济在各地萌芽,尤其是沿海地带,但由于尚不被同家政策认可甚至被各地歧视,多数企业都戴上了“集体企业”、“股份合作制”等“红帽子”。当时,巾央对私营企业基本采取“看一看”的方针,既不鼓励,也不公开宣传,也不急于取缔。正是这一看似模棱两可的方针,为私营经济提供了试一试的机会。在沿海开放及经济特区建设和农村经济持续多年快速发展的基础上,私营经济取得了良好的发展效果。1987年“十三大”报告中对私营经济的发展给予了充分肯定:“私营经济是存在雇佣劳动关系的经济成分。……实践证明,私营经济一定程度的发展,有利于促进生产,活跃市场,扩大就业,更好地满足人民多方面的生活需求,是公有制经济必要的和有益的补充。”

外资经济:为了引进资金、先进技术和管理经验,我们外商直接投资中国提供了机会。十二届三中全会提出“积极发展对外经济合作和技术交流”。“十三大”报告也明确提出“中外合资企业、合作经营企业和外商独资企业,也是我罔社会主义经济必要的和有益的补充。应当切实保护国外投资者的合法利益,进一步改善投资环境。”正是这种旨在缓解物资短缺问题的政策推动,三资企业在80年代获得了初步发展,为90年代外资的大规模涌入奠定了基础。但是,80年代初中期,大多数外商对中国尚处于观望阶段,外商直接投资以港澳台资为主,主要从事“两头在外”的加工贸易,除了在出口市场与国内企业有所竞争外,基本不侵蚀国内市场,还增加了国家外汇收入和社会就业,为国有企业提供了新的消费群体,部分弥补了优惠政策导致的国家税收损失。

(5) 完善市场体系,助推企业改革

在进行企业改革的过程中,随着企业自主权的扩大,由于没有进行配套的价格体制改革,使企业不能够得到及时灵活的价格信号指引,结果不但促进不了企业的效率,还容易使经济陆于混乱。因此,这段时期的改革实践使人们逐渐认识到,欲推进改革,促进资掘配置效率,除了推进国企内部改革之外,还必须有一个运行良好的市场定价机制作为外部辅助,这就必须坚决地对传统的计划定价机制进行改革。但是,经济工作者围绕价格改革是主张“调”还是主张“放”产生了激烈的争论,最终决策层采纳了生产资料“双轨制”的改革方案。从1985 年1月,国务院下文首次废除计划外生产资料的价格控制,双轨制正式实施。随着改革的深入,双轨制的弊端日益显现,扭曲的价格体系与僵化的价格管理体制与“十三大”提出“国家调节市场,市场引导企业”的改革目标越走越远,价格机制已成为企业改革再也绕不过去的关隘。在这种情况下,1988年,国务院及有关部门先后出台了12项价格调整与改革措施。

此外,在流通体制上,1982年12月第一批放开280 种小商品,实行企业定价市场调节; 1984 年12 月水产品全部划为三类商品,取消派购任务,随行就市,议购议销。生产资料统配物资到1990 年已经逐渐减少为11 种。同时,改变原来生产资料不能成为商品的现状,将近850种生产资料,由国家统一计划调拨的方式转变为市场调控,生产资料正式成为商品。由于生产资料成为商品,以它的有效和方便的运转支持和支撑了企业改革的进行。在投融资体制上,中央还进行了“拨改贷”改革、成立国有资产管理局。80年代中期,国家建设项日投融资体制从拨款改为贷款,国家不再给新建企业投入资本金。在监管体制上,1988年4月,为了加强对国有资产的管理,理顺国家与企业的财产关系,国务院直属的国有资产管理局成立,行使国有资产所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权、处置权。并且,在进入80 年代后期,随着股份制试点的扩大,发行股票的企业增多,对股票交易的需求压力相应增大。此外,解决国企发展中的资本金来源问题也急需解决。经中国人民银行批准,上海(1986)和深圳(1987)先后建立了股票柜台交易市场。其后,两地先后于1990年和1991年成立了规范的证券交易所,主要在于缓解已经发行在外,且具有相当规模的股票交易需求的压力。据中国证监会的统计,从1987年至1990年末,我国共向社会发行了可流通股47亿股,筹集资金47亿元。资本市场的建立不仅为企业改革提供了融资渠道,还为将来企业改革的深化奠定了基础。

二、1993-2003年:企业改革从政策调整转向制度创新

90年代初,第一阶段的改革已初见成效,物资短缺问题已经基本解决,1992年国内生产总值23938亿元,比上年增长12.8% ,城镇登记失业率下降到2.3%,职工平均工资达到2677元。但是,进入90年代后,关于计划和市场的关系问题争论使改革陷入发展的僵局,同时,最大的社会主义国家苏联的解体对社会主义制度形成巨大冲击。企业改革由此进入了第二个阶段。

(1)建立现代企业制度的目标为企业改革指明了方向

邓小平南方谈话平息了关于计划与市场的激励争论,明确了计划与市场关系,使企业改革从政策调整阶段进入了新的阶段。1992年10月,党的“十四大”明确指出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,并要求围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。由于80年代承包制的失败和股份制试点的初见成效,在借鉴国际经验的同时,为调动包括资金在内的更广泛的资源,企业改革出现了强烈的制度创新需求。1993年11月党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确指出,我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度,要求通过建立现代企业制度,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。在社会主义市场经济体制框架下建立现代企业制度是企业改革实践的重大突破,具有划时代意义,为企业改革指明了方向。

(2) 国企解困是90年代企业改革的重要推动力

进入90年代中后期,与非公经济迅速发展形成鲜明对照的是,由于历史包袱过重、人数增加以及非公经济抢占了市场份额,国有企业陷入了发展的困境,出现了高负债率、冗员多、摊派严重、员工积极性不高等现象,效益逐年下滑,亏损面逐年增大的情况。据不完全统计,1996年上半年则达到43.3%,1998年一季度出现了全国性的亏损,国有资产的损失数额也逐年上升。1997年,党的“十五大”及十五届一中全会将国企改革的目标确定为在三年内在大多数国企初步建立起现代企业制度,并使大多数国有亏损企业走出困境。

为了给国企解困,中央推出了多项政策,包括兼并重组、主辅分离、海外上市及债转股等等。其中,影响最大的是结合国有商业银行集中处理不良资产的改革,成立四家专门的金融资产管理公司,对部分符合条件的重点困难企业实施“债权转股权”改革。到2000年,最后确定了对符合条件的580户国有大中型企业实施债权转股权,涉及债转股总金额4050亿元。已实施债转股的企业,资产负债率明显下降,由原来的70%以上下降到50%以下,这些企业每年减少利息支出200亿元。

此外,国务院还采取其他一些有效措施,努力解决企业冗员过多、企业办社会等问题,主要是将国有大中型企业的附属普通中小学校和医院等社会负担逐步分离或独立出来,转移到地方,由当地教育和卫生部门进行管理,取得了较好的效果。

(3)社会保障制度建设:逐步完善企业改革的配套条件

随着企业改革的深化、技术进步与经济结构的调整,人员流动与职工下岗是在所难免的,但这关系到百姓的生存的民生问题以及社会的稳定。1997 年国务院即在北京召开全国国有企业职工再就业工作会议,朱镕基总理在会上强调,加强企业管理和实施再就业工程,要靠

减员增效、下岗分流、规范破产、鼓励兼并来推动国有企业机制的转换,促进国民经济结构的调整,解决国有企业当前的困难。对国有企业富余职工实行减员增效、下岗分流,解决国有企业人员过多的问题。对破产企业一定要贯彻资产管理、关门走人的原则,破产企业职工要通过再就业工程妥善安置,不搞“整体接收”或“整体收购”方式。这一年新成立的同家劳动和社会保障部确定了近三年“三二一”的工作任务,即抓住三个重点,落实两个确保,实现一个统一。“三个重点"是指促进国有企业职共下岗再就业,深化养老制度改革,推动医疗保险制度改革;“两个确保”是指确保国有企业下岗职工基本生活,确保离退休人员养老金发放;“一个统一”就是对社会保险实行统一管理,实现养老、医疗、失业、工伤、生育“五保合一”,城镇企业、机关事业单位和农村社会保障“四位一体”,统筹规划,整体推进。截至1998年9月,全国536个城市661个县建立了城镇居民最低生活保障线制度,逐步形成了覆盖城市所有困难群众的社会保障体系。1998年底,所有有下岗职工的国有企业均建立了再就业服务中心,用于保障下岗职工基本生活保障和缴纳社会保险费的资金,原则上通过财政、企业、社会筹集(主要是失业保险)各负责三分之一的“三三制”办法解决。

(4)国有企业战略性改组与经济布局调整

1995年9月党的十四届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中明确指出:“要着眼于搞好整个国有经济,通过存量资产的流动和重组,对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向,搞好大的,放活小的,把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来,择优扶强、优胜劣汰”。截至1997年底,在抓大方面,国家集中抓的1000家重点企业,确定了分类指导的方案。放小方面,各地坚持“三个有利于”标准,不搞一刀切,采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式,把小企业直接推向市场,使一大批小企业机制得到转换,效益得到提高。

山东诸城、四川宜宾、黑龙江宾县、山西朔州、广东顺德、河南桐柏、江苏南通、福建宁德等许多地区在探索搞活小企业方面先行一步,收到了较好的效果。此外,一大批新型的民营企业从自身发展的需要出发,参与国有企业改革。通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革举措,将非公有制经济的管理理念和管理方式融入国有经济运行中,盘活了大量的国有资产。特别是党的“十五大”肯定股份合作制和提出调整所有制结构后,各地固有中小企业改革的步子加快,改制企业的比重迅速上升。

党的“十五大”的报告中进一步强调要调整国有经济布局,明确指出,国有经济起主导作用,主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,国有经济必须占支配地位。在其他领域,可以通过资产重组和结构调整,以加强重点,提高国有资产的整体质量。

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