法治建设历程回顾

1978年党的十一届三中全会,开创了我国改革开放和社会主义现代化建设的新时代,同时也开启了我国法治建设的新纪元。经过30年的探索和发展,我们在理论和实践上解决了中国要不要搞法治、中国要搞什么样的法治、中国如何搞法治这三个重大课题,明确了中国法治的发展方向、目标和道路,法治建设取得了重大成就:一是中国特色社会主义法律体系基本形成,社会主义市场经济法律制度逐步建立;二是社会主义法治理念得到确立,人民民主法律制度日益完善,人权得到有力保障;三是依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略,依法执政成为中国共产党执政的基本方式,依法行政成为各级人民政府的基本准则,公平正义成为各级司法机关的基本准绳;四是促进科学发展与社会和谐的法治环境不断改善,政治社会秩序稳定,公务员和社会公众的法治意识明显提高,法治社会建设成效显著;五是法学教育和法学研究取得历史性进步,中国特色社会主义法学理论体系、教学体系和教材体系从无到有得以构建,数百万立法、执法、司法以及法学教学和研究人才得到培养。

这些成就充分表明,作为改革开放和中国特色社会主义事业的重要组成部分,中国特色社会主义法治充满着旺盛的生命力。回顾35年,我国法治建设快速推进和发展,大体上可以划分为3个阶段。

(一)从1978年到1992年党的十四大召开,适应党和国家工作重心从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心转变的要求,致力于法治的恢复与重建

在这一时期,我国的法治建设受到极大重视,获得迅速发展,为我国经济社会发展奠定了坚实的制度基础。

第一,确立法律的地位和权威。汲取十年“文革”无法无天的惨痛教训,以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体,从一开始就极力纠正和消除法律虚无主义的错误观念及其衍生出的种种问题,要求摒弃人治,确立法律在治理国家中的地位和权威。邓小平深刻地指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”,要彻底革除“往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变”的典型的人治做法。党的十一届三中全会明确提出要使“制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。邓小平还极其精辟地阐释了法治优于人治的本质,指出“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”他清醒地认识到并强调指出,把“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面,是很不健康的,是很危险的。不出事没问题,一出事就不可收拾。”“还是要靠法制,搞法制靠得住些”。邓小平和党的第二代中央领导集体对法治的重视和法律权威的确立,不仅体现在中央文件和重要讲话中,更通过根本大法加以确认。1982年,我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定奠定了我国近30年法治发展的宪法基础。

第二,重点抓立法。与党和国家工作重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心这一重大转变相适应,我国法治建设的主要任务是为经济建设和社会稳定服务。然而,改革开放初期,我国法治建设几近空白,百废待兴,邓小平对此的描述是:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。”因此,重点抓立法,集中力量制定最急需的法律,实现“有法可依”,就成为我国恢复与重建法治的紧迫任务。在这一方针指导下,我国现行《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法(试行)》、《行政诉讼法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》和《人民检察组织法》等保障人民权利、规范社会生活和社会秩序以及国家政权组织机构的重要法律相继出台。这些法律与其他涉及经济和行政管理的法律、行政法规一起,从根本上改变了我国政治、经济和社会领域无法可依的局面,为经济建设和社会发展提供了强有力的保障。

第三,建立健全司法机构、行政执法机构和法律服务机构。“文革”期间,法治遭到破坏,司法机构、行政执法机构和法律服务机构工作基本瘫痪。改革开放后,我国法治建设的重要任务是要尽快恢复和建立受到严重破坏的法治机构。1978年3月,恢复设置检察机关,同年12月召开的全国检察工作会议确定检察机关的基本任务是维护宪法和法律尊严,保护人民权利,同违法乱纪作斗争。1979年通过的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》,以及《刑法》和《刑事诉讼法》,明确规定了法院和检察院的地位、职权、设置等问题,为加强法院和检察院建设提供了法律依据。1979年重建司法部,各地也逐步恢复组建地方司法行政机关,并在20世纪80年代中期将劳改劳教工作交由司法行政部门管理。伴随着行政管理领域单行法律、行政法规相继出台,工商、税务、土地、卫生等行政执法机构恢复运转。与此同时,法律服务机构也得以重建。1980年,在《刑事诉讼法》明确规定律师辩护制度的基础上,第五届全国人大常委会通过了《律师暂行条例》(1982年1月1日开始实施),对律师制度进行了全面规定;1986年,中华全国律师协会正式成立;1988年,司法部制定《合作制律师事务所试点方案》,我国律师制度开始走向社会化。公证作为司法制度的重要组成部分,在改革开放后进入新的发展阶段。1980年,司法部发出《关于公证处设置和管理体制问题的通知》,规定在直辖市、省辖市、县设立公证处,代表国家办理公证业务;1982年,国务院颁布《公证暂行条例》。1990年,中国公证员协会成立。

(二)从1992年到2002年党的十六大召开,适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求,确立依法治国的基本方略

1992年,党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标,我国法治建设进入适应社会主义市场经济要求的全面发展阶段。

第一,社会主义市场经济的发展,为我国法治建设注入了强劲动力。市场经济本质上是契约经济和法治经济,市场成为资源配置的基础和主要手段,经济活动基本由市场主体自主决定。不同市场主体的多元需求及其之间的复杂关系,客观上要求由统一、开放、公平和透明的规则加以调整和保障,否则市场经济难以开展。江泽民深刻指出:“一个比较成熟的市场经济,必然要求并具有比较完备的法制。” 1993年宪法修正案,将“国家发展社会主义市场经济”载入宪法,并明确提出“国家加强经济立法,完善宏观调控”的要求,为我国发展社会主义市场经济法律制度提供了宪法保障。同年,标志着由传统企业制度向现代企业制度历史性转变的我国第一部《公司法》诞生,《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》这三部十分重要的市场管理法律也在这一年先后出台。此后近十年,我国几乎每年都有直接规范与保障市场经济的重要法律制定和颁布,它们与此前施行的市场经济法律法规一起,初步构建了我国社会主义市场经济的基本法律体系。更为重要的是,伴随着社会主义市场经济的深入发展,实行人治的主张逐渐销声匿迹,实行法治已由过去存有争议转化为公众的普遍认同,成为整个社会的共识。可以说,1992年建立社会主义市场经济体制目标的提出,以及其后10多年我国社会主义市场经济的大发展,是我国法治观念得到牢固确立和法治得到全面快速发展的根本经济基础。

第二,依法治国、建设社会主义法治国家,成为我国法治建设的目标和方向。依法治国既是整个人类社会数千年的文明成果,也是国人的百年梦想。为了适应我国经济社会迅速转型的要求,加快社会主义法治建设的进程,1996年2月,以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体果断作出了依法治国的战略决策。江泽民明确指出:“依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志,是我国建设社会主义现代化国家的必然要求。”实际上,早在1989年江泽民在中外记者招待会上,就代表党的第三代中央领导集体对实行法治作出了郑重承诺:“究竟是人治还是法治的问题,我想我们一定要遵循法治的方针”。1997年党的十五大报告和1999年宪法修正案正式将“依法治国,建设社会主义法治国家”确认下来,这标志着我国成功实现了从计划经济条件下主要依政策治国向社会主义市场经济条件下主要依法律治国这一治国理政模式的根本转变,意义十分深远。2001年九届全国人大四次会议通过的《十五计划纲要》进一步指出:“依法治国,建设社会主义法治国家,是社会主义现代化的重要目标”,从而将依法治国从治国方略的手段层次,上升为实现社会主义现代化的重要目标层次,使建设社会主义法治国家成为我国现代化建设与法治建设的目标和方向。

第三,把全面推进依法行政,作为依法治国的主要环节。在现代社会中,行政机关是行政管理和公共服务的主要承担者,其地位和作用十分重要,但同时又较容易给公民、法人和其他组织的合法权益造成不利影响,并可能导致权力滥用。随着我国法治建设的逐步推进,人们日益认识到,行政权本身的作用和特性,不仅决定了依法行政在依法治国中的极端重要性,而且决定了推进依法行政的紧迫性和艰巨性,必须把全面推进依法行政作为依法治国的主要环节。自1993年国务院正式提出依法行政之后,加快推进依法行政就成为我国法治建设的重点任务。《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等综合性行政法律的制定,以及一大批涉及具体行政管理领域的法律法规的纷纷出台,为全面推进依法行政奠定了法律基础。20世纪90年代中后期,经试点后各级地方政府陆续开展了行政执法责任制的推行工作,着力通过行政执法绩效评估和责任追究机制强化对行政执法的监督,不断提高行政执法水平。这标志着我国依法行政已从重事后救济向重对行政权运行过程进行控制转变,从重点推进向全方位推进转变。1999年,国务院作出《关于全面推进依法行政的决定》,对新世纪推进依法行政工作进行了全面部署。

(三)从2002年到2012年,适应全面建设小康社会的要求,坚持依法治国、依法执政、依法行政相互推进,加快建设社会主义法治国家

经过二十多年的快速发展,进入新世纪以后我国各方面的改革发展开始进入全面深化时期。党的十六大明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标,以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体围绕实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标,以科学发展观为统领,努力解决我国法治发展中的重大事项,进一步推动依法治国、建设社会主义法治国家向深层次发展。

第一,党依法执政成为依法治国的核心。自新中国成立之后,党与法治的关系就成为整个法治建设的核心问题,事关整个法治建设兴衰存废的大局,成为党从革命党转变为执政党解决执政方式时必须面对的重大课题。这一关系处理得好,则法治兴;处理得不好,则法治衰。党严格守法,则法治存;党不守法,则法治废。从1982年宪法规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”,到2002年党的十六大报告提出要提高依法执政能力,再到2004年十六届四中全会第一次把依法执政确认为“新的历史条件下党执政的一个基本方式”,这既反映了我们党在领导与推进法治建设历程中的不断探索和深入思考,更反映了我们党治国执政方式的与时俱进和制度创新,突出体现了中国共产党作为执政党在国家法治建设中的主动性、创造性和关键性地位。以我们党提出依法治国的基本方略和依法执政的基本方式为标志,中国共产党将领导中国人民从开元建国、致富强国步入制度治国、制度执政、建设社会主义政治文明和社会主义法治国家的新时代。

第二,确立社会主义法治理念。法治理念是反映法治的性质、宗旨、结构、功能和价值取向的观念和信念,是法治体系的精髓和灵魂。2005年底,以胡锦涛同志为总书记的党中央在立足社会主义初级阶段基本国情、认真总结我国法治建设实践经验、同时借鉴世界法治文明优秀成果的基础上,提出要牢固树立社会主义法治理念。社会主义法治理念,以依法治国为核心内容,以执法为民为本质要求,以公平正义为价值追求,以服务大局为重要使命,以党的领导为根本保证,这五个方面的有机统一,共同构成了我国社会主义法治建设的本质、宗旨和方向。社会主义法治理念的提出,是科学发展观落实到法治建设领域的具体体现,标志着我们党对建设中国特色社会主义法治国家的规律、对中国共产党执政的规律、对以法治保障科学发展、构建和谐社会的规律有了更加深刻的认识和更加全面的把握。

第三,明确提出10年左右建设法治政府的目标。依法行政是依法治国的主要环节,法治政府是法治国家的主体工程。为了全面落实依法治国基本方略,加快推进社会主义法治国家建设,2004年3月,国务院制定和颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,系统规划了我国依法行政的实施蓝图,首次明确提出了经过10年左右坚持不懈的努力基本实现建设法治政府的目标。《纲要》是我国建设法治政府的纲领性文件,在推进依法行政历史进程中具有里程碑的意义。近5年来,各地区、各部门先后根据本部门、本系统的实际情况,出台了本地区、本部门的实施办法,采取一系列具体措施推进法治政府建设,取得了重大进展。2008年5月,国务院又制定和发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》,进一步推进建设法治政府目标的落实。

(四)从2013年至今,党的十八届三中全会明确提出“推进法治中国建设”,要求“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”

习近平同志2012年的“124”讲话(在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话)和2013年的“223”讲话(在主持中共中央政治局第四次集体学习时的讲话)中,首次提出和强调了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在此基础上,2013年年初习近平同志在就如何做好新形势下政法工作问题上的一个重要批示中首次提出了建设“法治中国”的新目标。法治中国是自党的十五大以来,有关依法治国、建设社会主义法治国家的“中国版”“综合版”和“升级版”。

2013年11月,十八届三中全会将“法治中国”这一提法写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”),并单独成篇加以论述,“推进法治中国建设”已成为中国新时期法治建设的新目标和新要求。

《决定》指出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”《决定》明确了新时期建设法治中国的几项重大任务:第一,“维护宪法法律权威”;第二,“深化行政执法体制改革”;第三,“确保依法独立公正行使审判权检察权”;第四,“健全司法权力运行机制”;第五,“完善人权司法保障制度”。与此同时,与法治中国建设息息相关的法治政府建设,权力运行监督约束机制建设,也在《决定》中有着明确要求,《决定》提出“强化权力运行制约和监督体系”,指出“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”。要求“形成科学有效的权力制约和协调机制”;“加强反腐败体制机制创新和制度保障”和“健全改进作风常态化制度”。

参考文献:

中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定

袁曙宏:改革开放与中国的法治建设

我国法治建设三十年回顾与前瞻——关于中国法治历程、作用和发展趋势的思考

胡建淼:十八届三中全会的法治亮点

2013:迈向法治中国我们奋力前行

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