就业体制历程回顾

我国劳动就业体制改革的路径选择是坚持市场化改革方向,逐步改变传统的计划型劳动就业体制,形成与社会主义市场经济体制相适应的市场型劳动就业体制。劳动就业体制改革进程受制于社会主义市场经济体制改革目标的确立过程,同时,由于劳动就业体制改革涉及面很广,它又影响到我国经济社会体制改革的全局。大体上看,我国劳动就业体制改革经历了双轨就业体制(1978—1992年)、市场导向改革(1992—2003年)和全面深化改革(2003年至今)三个阶段。

(一)双轨劳动就业体制阶段

从1978年到1992年,我国对原有的计划就业体制进行了改革,部分引入市场就业机制。市场就业机制首先在国有企业的新进职工中推行,原有职工仍然保留计划经济时期统包统配的旧体制。同时,伴随着多种经济形式和经营方式的出现,民营经济发展,其职工就业基本上由市场配置。因此,这一阶段的劳动力配置分为两部分:一部分仍然是由国家行政控制,另一部分则由市场调节,劳动力配置实行双轨运行体制。

1.对计划就业体制的突破

从20世纪50年代末一直到改革开放之前,我国实行的是统包统配的劳动就业制度,这种制度不仅使政府在就业问题上背上了沉重的包袱,越来越多的人等待政府的安置,更为重要的是,从实行这种制度以后,就业的路子越走越窄。1978—1981年间,大量新增劳动力出现,到1978年年底,每年进入劳动年龄的人口都在2100万—2700万人之间,而城镇积累下来的待业青年多达530万人,再加上大批知识青年返城,造成劳动力供求严重失调,我国城镇面临着空前的就业压力。根据国家劳动总局的推测,从1980—1985年,城镇企业需要就业的人数为3700万人 。原计划经济体制在赶超战略指导下经济结构偏向重工业,经济发展吸收劳动力的能力相对较弱,面临严重的就业压力,过去采用的安置就业的手段已经不能完全奏效,由国家“统包统配”的劳动就业制度再也无力延续下去。为解决严重的城市失业问题和创造新的就业机会,中共中央在1980年和1981年分别举行了两次全国性的劳动工作会议。在1980年8月的全国劳动工作会议上,中央要求动员各行各业以及社会多方面力量解决就业问题,并在此会议上提出了“国家统筹规划和指导下,劳动部门介绍就业,劳动者自己组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针。主要做法是由过去主要依靠国有(全民所有制)单位安排就业转变为国有、集体、个体共同发展,并通过私营经济和外商投资经济扩大就业;由过去主要依靠发展工业特别是重工业吸收劳动力,转变为通过发展劳动密集型的第三产业和消费品工业扩大就业;由过去单纯依靠行政调配手段组织管理就业转变为运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业;由过去消极等待国家招工安置转变为鼓励劳动者积极创业,其中一个创举是依靠社会多方面力量和待业人员的积极性,兴办劳动就业服务企业,劳动力市场开始发育。“三结合”就业方针实质上是党的十一届三中全会提出的多种经济形式并存的经济政策在就业工作上的具体体现。这一就业方针的提出,突破了统一安置就业的计划劳动制度,打破了由国家完全解决就业的旧体制,开始了我国的劳动就业体制改革。“三结合”就业方针在实践中取得了很好的效果,在短时间内顺利地度过了当时的就业高峰,解决了城镇待业人员的就业安置问题,促进了就业渠道多元化格局的形成。我国城镇登记失业率由1978年的5.3%下降到1980年的4.9%,1985年更是下降为1.8%。当然,我们也要看到这一改革措施在最初的几年主要着力于扩大就业容量和缓解就业压力,制度方面存在的一些重要问题还没有涉及,对于整个传统劳动就业体制来说,还只是一次局部性调整。

2.劳动合同制的推行

计划经济体制下,政企不分,政府全面控制企业劳动就业和工资制度,企业没有用工自主权,在职工收入分配上实行平均主义。这种安排抑制了企业职工的生产积极性。从1984年开始,随着我国经济体制改革的重心由农村转向城市,搞活国有企业成为整个经济体制改革的中心环节。搞活国有企业起步于扩大国有企业自主权,使国有企业获得部分生产经营决策权,打破固定工制度,实行劳动合同制度,使企业可以根据生产的需要适时增减员工。1986年7月,国务院颁布了有关实施劳动合同制度的四个暂行条例,包括《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》,要求企业招工面向社会,公开招考,择优录用,并对新招收的职工实行劳动合同制,以改变过去长期实行的终身就业体制。劳动合同制的实施,为企业择优录用职工提供了前提,在新增工人中确立了劳动供求双方的自主权,用工主体开始由国家向企业转换。这四个条例的颁布和实施是劳动就业体制进一步改革的起点,也是我国劳动关系契约化的第一步。由此,劳动就业开始实行“两个选择”(后称“双向选择”)。“两个选择”的意思是:单位招人择优录用,劳动者择优就业。在这种情况下,完全沿用固定工制的调配方法已不能解决劳动力进出企业的流动问题,需要新的途径。1992年国务院又颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,赋予企业用人自主权,国家不再下达用人计划,企业用人的数量、条件、方式、招用时间完全由企业自主决定。企业的用工自主权得到进一步的落实,为劳动合同制的推行创造了条件。国有企业内部劳动合同制从试点到全面推开,在新增职工中打破了固定工制度,但是,劳动合同制在试行过程中采取的是双轨式的改革方案,只在新招收的工人中实行劳动合同制,老职工仍旧保留固定工制度。

3.优化劳动组合

在“三结合”就业方针实施的基础上,为提高国有企业生产效率,20世纪80年代末到90年代初,劳动就业制度改革的重点转向了“固定工”制度。由于传统劳动就业体制的巨大惯性使同家在改革原有固定工制度时,采取了渐进的步骤,即:通过实行优化劳动组合,在企业内部消化部分富余人员。1988年,为了推进劳动合同制,搞活固定工制度,提高劳动效率,改善劳动管理,国有企业开始实施“优化劳动组合”,根据企业生产和经营的需要,在先进合理的编制定员的基础上通过考试考核,择优上岗,对管理人员和工人分别进行聘用和组合,并签订上岗合同,以形成具有较高劳动效率的劳动组织。1990年《劳动部关于继续做好优化劳动组合试点工作的意见》,提出在国有企业实行优化劳动组合来解决冗员问题,开始触及传统劳动就业体制中的固定工制度。1993年4月,国务院发布了《国有企业富余职工安置规定》,确定了“企业自行安置为主,社会帮助为辅,保障富余职工基本生活”的分流安置富余职工的原则。优化劳动组合对改善企业经营管理、调动职工积极性、增强企业活力起到了一定的作用,但是,当时包括失业保险制度在内的其他相关配套制度尚未完善,劳动力市场还未充分发育,职工缺乏对公开失业的心理承受能力,优化劳动组合的作用具有很大的局限性。又由于优化劳动组合后分流的富余职工仍采取企业内部消化的办法,使企业经营者在优化劳动组合中面临很大压力,并未从根本上解决计划经济体制下国有企业隐性失业的问题。

4.城乡二元劳动就业体制的松动

随着农村家庭联产承包责任制的确立和发展,农村的经济面貌发生了巨大变化,20世纪80年代以后,农村富余劳动力越来越多,由于户籍制度和城镇用工制度的限制,农村富余劳动力还不可能大规模流入城市,大力发展乡镇企业便成为吸纳农村富余劳动力的主要形式。乡镇企业是由农村的社队企业发展起来的集体经济,主要从事工业、农业、建筑业、商业、饮食业和交通运输业的生产和服务。1978—1988年,乡镇企业发展迅猛,成为转移农村富余劳动力的主要渠道。从1978年到1983年,乡镇企业新增就业人员408万人,到1988年年底,乡镇企业总产值增至6500万元,乡镇企业就业人数达到9545万人。1989年以后,由于受宏观经济环境的影响,乡镇企业发展速度转缓,就业人数出现下降,农村富余劳动力开始向城镇转移。城镇户籍制度等制约农村劳动力转移的因素开始有所松动。1984年10月,国务院发布的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定,凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力或在集镇企事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口,及时办理入户手续。这一户籍制度方面的初步改革放宽了对农村劳动力流动的行政限制。1985年1月,《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确提出要扩大城乡经济交往,允许农民进城开店设坊,兴办服务业,提供各种劳务。这些政策的出台表明城乡分割的劳动就业体制开始松动,越来越多的农村劳动力通过城乡之间和区域之间的流动,寻求到新的就业空间,农村劳动力开始向城镇转移,我国农村劳动力的就业结构开始发生明显变化。劳动部门从20世纪90年代开始着手统筹城乡就业,1991年5月,劳动部、农业部、国务院发展研究中心共同推动了“中国农村劳动力开发就业试点项目”,探索统筹城乡就业,促进农村劳动力就业的途径。

这一阶段我国劳动就业体制在整个经济体制改革的推动下,部分引入了市场机制,使得面临严峻挑战的就业工作取得重要突破,为深化以市场为导向的劳动体制改革奠定了基础。例如:劳动合同制的推行为企业和职工双向选择提供了前提;劳动就业服务企业和服务体系的发展,为劳动力市场中介机构打下了基础;城乡二元劳动就业体制的松动促进了劳动力城乡流动,提高了劳动力的配置效率。劳动就业体制的改革及各项政策的落实,对于解决我国城镇的就业问题起到了积极的作用。据统计,1979—1981这三年,全国共新增城镇就业人员2600多万人,平均每月有70多万人实现就业。到1982年,全国多数地区基本解决了1980年以前积累下来的包括返城知识青年在内的城镇失业问题。同时,我们也应该看到这一阶段的劳动就业体制改革是在实行有计划商品经济大背景下进行的,改革具有不彻底性。例如:劳动合同制主要用于新招职工;优化劳动组合由于失业保险制度不健全未能达到预计的目标;国有企业大量冗员和劳动力结构性短缺并存;劳动力市场尚未得到充分发育;农村劳动力缺乏必要的合理引导造成盲目流动等。在双轨就业体制下,由于国有企业劳动力流动率极低,国有企业在劳动力配置上,一方面有大量冗员负担,另一方面又因劳动力结构短缺而扩大对计划外用工的需求。

(二)劳动就业体制的市场化改革阶段

1992年党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济的目标,从1993年到2003年,围绕建立社会主义市场经济体制改革的目标,新一轮更全面、更深刻的改革启动了。在这一大背景下,劳动就业体制也随之发生根本性变化,改革目标得以明确,改革内容得到进一步深化,市场化的劳动就业体制框架基本建立。

1.实施《中华人民共和国劳动法》

劳动就业体制改革的不断深化使劳动关系日趋复杂,劳动争议也日趋增加,原有的劳动法规已不能适应形势的变化,迫切需要新的、覆盖面广泛的《中华人民共和国劳动法》来调整各种关系,减少并及时处理劳动争议。同时,经济体制改革目标明确为社会主义市场经济,对加强新时期的劳动立法提出了迫切要求。1994年7月,第八届全国人民代表大会第八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》),并于1995年1月1日开始施行,劳动就业体制正式向市场经济体制转型。《劳动法》涉及范围很广,突破了计划经济按不同所有制形式分别立法的传统模式,对不同所有制经济组织中劳动者的权利和义务按照同一标准做了统一规定。它以法律形式总结了我国在从计划经济向社会主义市场经济转型中面临的重要劳动问题,主要有:劳动合同、集体协商与集体合同、最低工资、社会保险、劳动争议处理、休息休假等。《劳动法》是新中国成立以来第一部专门保障劳动者合法权益的基本法律,成为规范社会主义市场经济条件下劳动关系的基本法规。以《劳动法》为核心,国务院及劳动部发布了一系列劳动法规和规章,初步构建了适应市场发展需要的劳动法律法规体系。

2.全面推行劳动合同制

我国劳动合同制的改革首先是在新招收的工人中试行的,而原有的工人和统一分配工作的大中专毕业生以及退伍军人仍实行固定工制度,两种用工制度并存了一段时间。为了适应建立现代企业制度的要求,消除两种用工制度并存产生的新的矛盾,把劳动合同制的改革引向深入,1992年,劳动部发出了《关于扩大试行全员劳动合同制的通知》,开始在全国范围内推行全员劳动合同制。《劳动法》颁布以后,国家有关部门立即就贯彻《劳动法》、全面实行劳动合同制发出通知。1994年8月,劳动部发出《关于全面实行劳动合同制的通知》,指出“建立劳动关系必须订立劳动合同”是劳动就业体制改革的一项重大举措,是建立社会主义市场经济劳动制度的必然要求。经过几年的努力,全员劳动合同制已基本在全国范围内建立起来。劳动合同制的全面实施,消除了职工的身份差别,使得职工和企业都可以根据各自的需要灵活确定合同期限,促进了劳动力流动和新的用工制度的形成。到1997年年末,全国劳动合同制职工已达7708.3万人,占全国职工总数的52.6%。其中,企业合同制职工已达到94.5万人,占企业职工总数的71.4%。 这标志着劳动合同管理进一步完善,企业自主用人、劳动者自主择业的新型用工制度已经全面建立。

3.确立集体协商和集体合同制度

为了建立协调稳定的劳动关系,维护职工和企业的合法权益,1994年12月,劳动部颁布了《集体合同规定》,积极推进集体协商签订集体合同工作。明确了通过集体协商达成集体合同是建立新的劳动关系调整机制的基础。工会代表职工与企业可以就工资、工时、培训、劳保、福利及其他企业内部的劳动问题通过集体协商谈判达成集体合同,以集体的劳动契约制约个别的劳动行为。1996年5月,劳动部、全国总工会、国家经贸委、中国企业家协会《关于逐步实行集体协商和集体合同制度的通知》进一步明确集体协商和集体合同制度的试点任务,试点重点放在非国有企业和实行现代企业制度试点的企业。通过试点,我国逐步建立起以集体协商和集体合同为基本形式的劳动关系主体自主协商机制和由劳动行政部门、企业组织、工会组织代表就劳动关系进行协商的多层次、三方协商机制,对涉及劳动关系的重大问题进行沟通和协商,使集体协商和集体合同成为调整劳动关系的基本手段。1996年各地推行集体协商和集体合同制度的进展较快,1997年,各地报送劳动部门的集体合同共4万份,涉及职工1660万人,审核通过的合同文本3.9万份。 2001年8月,劳动和社会保障部同中华全国总工会、中国企业联合会建立了国家协调劳动关系三方会议制度,并召开了第一次国家级协调劳动关系三方会议,使劳动关系协调工作有了一个较为规范和稳定的工作机制。2002年,全国通过集体协商签订集体合同63.5万份,涉及职工8000多万人,30个省、自治区和直辖市建立了省级劳动关系三方协调机制。

4.建立和发展劳动力市场

劳动力市场是劳动力资源配置的基础,它是一个大系统,可以覆盖劳动就业工作的主要方面。社会主义市场经济体制改革的目标确立后,劳动就业体制改革逐步转向以培育和发展劳动力市场为主。1993年11月,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出培育和发展劳动力市场是建立社会主义市场经济体系的重点之一,开发利用和合理配置人力资源是发展劳动力市场的出发点。1995年,《职业介绍规定》、《就业登记规定》和《就业和失业统计管理暂行办法》相继出台,劳动就业服务体系逐步健全。1998年6月,中央提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针。这标志着我国的就业政策更加开放,更加符合市场经济的要求。这一就业方针的实质是通过培育和发展劳动力市场,充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。1998年,全国再就业工作会议召开,中共中央、国务院发布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》,提出:“要建立和完善市场就业机制,实行在国家政策指导下、劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针。要按照科学化、规范化、现代化的要求,大力加强劳动力市场建设。”1999年,劳动力市场科学化、规范化、现代化建设试点工作在全国100个大中城市全面铺开,劳动力市场信息网络建设迅猛发展。到1999年年底,全国已建成11个省级劳动力市场信息网络监测中心,45个试点城市已初步建成城区广域网。1999年,劳动和社会保障部颁发了《关于建立劳动力市场工资指导价位制度的通知》,国家不再控制企业的工资总量和水平,国家对企业的工资水平只进行宏观调节和指导,并建立了劳动力市场工资指导价位制度。同年,国务院出台了《失业保险条例》,为劳动力合理流动和劳动力市场的顺利运行提供了保障。2000年12月,劳动和社会保障部颁布了《劳动力市场管理规定》,作为《劳动法》的配套法规,规范劳动力市场建设,促进劳动力市场的健康发展。初步建成了劳动力市场信息网络体系,2003年,全国共有108个城市实现了市内联网,92个城市实现了按季度发布职业供求分析报告。

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