社会治理体制改革历程回顾

自2003年十六届三中全会以来,“社会建设和管理”被列入“五个统筹”之中,作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2004年十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。2007年十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2011年以来,“加强和创新社会管理”在中央频繁强调下成为新的政治话语和执政理念。2011年2月19日,在省部级主要领导干部研讨班上,中央改变了以往研讨经济问题的传统,首次将“社会管理”上升到“经济发展”并驾齐驱的地位,提出了“加强和创新社会管理”的战略构想,强调社会管理在整个国家的战略发展、规划重点、资源配置和政策部署等多个方面的重要性和优先性。2011年5月30日,中央政治局会议专门研究了加强和创新社会管理的问题。2012年十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”,并强调“法制保障”,表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。直到2013年,十八届三中全会提出“创新社会治理体制”,首次在中央全会文件中由“社会管理”的表述变为“社会治理”。从历史上来看,我国社会管理体制改革大致可以划分为四个阶段,即1978—1992年的改革探索期、1992—2002年的改革发展期和2002年至2013年的改革完善期、本文将以党的政策文件为主线,对这四个阶段分别展开评述。

一、社会管理体制改革探索阶段

面对“文化大革命”给经济社会生活带来的严重破坏,1978年党的十一届三中全会拨乱反正,彻底否定以阶级斗争为纲的错误理论和实践,做出将党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策,开启了探索建设有中国特色社会主义的历史新时期。十一届三中全会重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,坚持解放思想、实事求是,并启动了农村的经济体制改革。在当时的历史背景下,社会管理体制作为整体尚没有被纳入改革的重点领域,只是对部分与经济体制关系密切的社会管理机制进行了局部调整,并且调整的目标非常明确,那就是为经济恢复和经济建设扫除障碍。

1982年党的十二大提出计划经济为主,市场调节为辅,要集中资金进行重点建设和改善人民生活,扶助农民发展生产并增加收入,着力解决城镇居民在工资、就业、住宅和公用设施方面的问题。同时要求在建设高度物质文明的同时,努力建设高度的社会主义精神文明,重点加强文化建设和思想建设,包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播电视、卫生体育、图书馆和博物馆等各项文化事业的发展,还包括群众性娱乐活动,提出全国要在1990年之前以多种形式基本实现初等教育的普及。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段,我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济。并认为增强企业活力是经济体制改革的中心环节,围绕这一中心环节重点解决好国家和全民所有制企业、职工和企业这两个方面的关系问题,要求政府实行政企分开和简政放权,应集中精力做好城市的规划、建设和管理,加强公用设施建设,搞好文教、卫生、社会福利事业和各项服务业,管好社会治安。

1987年党的十三大报告提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制,科学判定我国当时正处在社会主义初级阶段,并提出党的基本路线是:领导和团结全国各族人民,以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,自力更生,艰苦创业,为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。十三大报告还创造性地提出了“三步走”发展战略,到21世纪中叶人均国民生产总值达到中等发达国家水平,基本实现现代化。要求在全社会加强社会主义精神文明建设,包括教育、科学、文化、艺术、新闻、出版、卫生和体育事业等,以提高整个民族的思想道德素质和科学文化素质。

这一阶段的社会管理体制改革与经济体制改革密切相关,主要呈现出四个方面的基本特征。第一,社会管理体制改革以经济建设为中心,各项工作均为经济建设服务。而经济建设的关键环节是提高国有企业的效益,所以社会管理体制改革事实上是以改善国有企业的经营管理水平为导向的。为减少政府对社会经济生活的垄断和控制,一些协调企业利益关系并为企业提供服务的咨询机构、行业协会和律师事务所相继出现,服务于农业和农村经济发展需要的社会中介组织也逐渐成立,客观上推动了社会管理体制的改革与完善。民间组织也得到了较快发展,数量从1988年的4446个迅速增加到1991年的82814个,但全部为社会团体,反映出此时的民办非营利性组织尚未起步。第二,政府和社会对社会发展的重视程度不够,社会发展完全处于经济发展的从属地位。当时还没有社会发展、社会管理和社会建设等方面的直接表述,社会发展的内容分别体现在社会主义物质文明和社会主义精神文明当中,且以后者居多。第三,社会管理体制具有较强的单位属性。个人的绝大多数行为均依附于所在单位,生、老、病、死基本上均由单位负责,有一定规模的单位都开办自己的医院、学校、幼儿园和商店等生活设施,为本单位职工提供福利性住房,并且负责职工小区的基础设施建设、环境治理等相关事务,为职工提供“从摇篮到坟基”的一揽子社会福利,甚至承担一些政府的行政管理职能。国有企业发展成为兼有生产、社会保障、社会福利和社会管理的社区单位,形成企业办社会的格局。第四,社会管理体制的行政干预色彩较浓。由于当时计划经济体制的影响仍广泛存在,政府对国有企业的生产经营活动仍给予直接的行政干预,使得当时的社会管理体制也主要以政府的行政干预为主导。政企不分导致企业不得不抽出大量的人力、财力和物力去承担社会管理职能,虽然在稳定职工队伍、改善职工生活和维护社会稳定等方面做出了一定贡献,但从长期来看,造成了社会资源的浪费和低效,降低了国有企业的市场竞争力。

这一时期的社会管理体制改革处于初步探索阶段,为减轻国有企业的非生产性负担以增强国有企业的经营活力,并试图改变不同企业之间社会负担畸轻畸重问题,社会管理体制的改革重点之一是加强政府对社会事务的管理,并开始实行社会事务管理的社会化,使企业职工由“企业人”转变为“社会人”。虽然这一阶段社会管理体制改革的力度不大,但却迈出了第一步,具有重要的历史意义。不可否认,这一阶段的社会管理体制改革具有较大的局限性。政府和企事业单位承担着绝大部分城镇居民的社会管理职能,少数游离于单位体制之外的城镇居民由社区负责管理,农村居民则在人民公社组织和城乡户籍制度的双重约束下无法自由流动。由于计划经济体制下的企事业单位、社团组织和社区组织都是政府行政机关的附属单位,从而缺乏应有的独立性和自主权,因此事实上国家是社会管理的唯一主体和社会服务的唯一提供者。同时要求个人利益服从于国家利益和集体利益,整个社会的利益机制趋于高度一致,从而显得秩序有余而活力不足,客观上产生了社会管理体制改革的利益需求。强调以经济建设为中心而忽视了社会管理体制应有的独立性,强调为国有企业减负服务而忽视社会事业的内在发展规律,使得社会管理中的行政干预色彩过浓,个人对所在单位的依附关系依然存在,现代意义上的社会管理体制还没有真正建立起来。

二、社会管理体制改革发展阶段

1989年前后中国的经济社会发展出现了一些波折,社会管理体制改革受到一定影响。1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,指出20世纪90年代的主要任务是坚持党的基本路线,加快改革开放,集中精力把经济建设搞上去,同时围绕以经济建设为中心加强社会主义民主法制和精神文明建设,促进社会全面进步。为建立和完善社会主义市场经济体制,十四大提出要深化分配制度和社会保障制度改革,统筹兼顾国家、集体和个人三者利益,理顺国家与企业、中央与地方的分配关系,加快工资制度改革,逐步建立起符合企业、事业单位和机关各自特点的工资制度和正常的工资增长机制,积极建立待业、养老、医疗等社会保障制度,努力推进城镇住房制度改革。重点提出要把教育摆在优先发展的战略地位,优化教育结构,大力加强基础教育,积极发展职业教育、成人教育和高等教育,鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学。要求积极推进文化体制改革,完善文化事业的有关经济政策,加强新闻出版、广播电视和文学艺术等方面的工作,搞好社区文化、村镇文化、企业文化和校园文化的建设,把精神文明建设落实到城乡基层。1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中对收入分配制度、社会保障制度和教育体制进行了重点部署。在收入分配问题上,要求积极推进个人收入的货币化和规范化,允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配,依法强化征管个人所得税,适时开征遗产税和赠予税。在社会保障制度方面,建立多层次的社会保障体系,重点完善企业养老保险制度和失业保险制度,强化社会服务功能以减轻企业负担,提高企业经济效益和竞争能力。在教育体制方面,继续强调优先发展教育事业的战略地位,形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制,扩大地方和院校的办学自主权。同时还要深化文化体制改革,完善文化经济政策,要把社会效益放在首位,正确处理精神产品社会效益与经济效益的关系。

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